“Base Cero”: La falacia de la reingeniería presupuestal
Fuente: CIDAC
Autor: CIDAC
Tabla 1
Autor: CIDAC
México se enfrentará a un contexto
económico adverso en 2016 que está caracterizado por tres factores. En
primer lugar, existe una desaceleración en el crecimiento económico
global y regional –de acuerdo a la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL), América Latina registrará un crecimiento
económico de sólo 0.7% en 2016. En segundo lugar, el inminente
incremento en las tasas de interés de la Reserva Federal de Estados
Unidos, si bien culminará con el periodo de incertidumbre en los
mercados bursátil y cambiario, traerá como consecuencia un mayor
servicio de la deuda nacional. Y, en tercer lugar, los bajos precios del
petróleo a nivel mundial (la mezcla mexicana ha oscilado alrededor de
los 40 dólares por barril en los últimos meses) y la caída en la
producción de Petróleos Mexicanos seguirán representando una merma a los
ingresos petroleros del erario público. Este contexto motivó al
Gobierno Federal a tomar medidas para garantizar la estabilidad de los
ingresos y la eficiencia presupuestal del próximo. Por ello, más allá de
plantear un recorte del 1.9% en términos reales con respecto a 2015, la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) utilizó la metodología
del Presupuesto Base Cero (PBC) para el Proyecto de Presupuesto de
Egresos de la Federación (PPEF) 2016. Pero, ¿realmente estamos ante un
ejercicio de gestión corporativa que asigna recursos a objetivos
específicos a través de la creación de indicadores claros y
transparentes?
Uno de los principales componentes de la metodología “Base Cero” consiste en alejarse de la inercia presupuestal de los ejercicios anteriores y, a partir de un análisis exhaustivo costo-beneficio de la oferta programática, asignar partidas presupuestales de la manera más óptima posible a programas que son prioritarios y que han probado su eficacia para alcanzar ciertos objetivos. Dicho esto, al analizar las designaciones de recursos del PPEF 2016, es evidente que la reingeniería del presupuesto se ha quedado corta en alcanzar los preceptos y características de un PBC. De hecho, el presupuesto 2016 mantiene tres aspectos que dejan en entredicho la eficiencia en la designación, ejercicio y supervisión de los recursos que pretendía la SHCP: 1) asignación discrecional con fines políticos y no económicos; 2) falta de incentivos para establecer condiciones favorables al crecimiento; y, 3) perpetua la falta de transparencia.
Un presupuesto de criterios políticos y no económicosUno de los principales componentes de la metodología “Base Cero” consiste en alejarse de la inercia presupuestal de los ejercicios anteriores y, a partir de un análisis exhaustivo costo-beneficio de la oferta programática, asignar partidas presupuestales de la manera más óptima posible a programas que son prioritarios y que han probado su eficacia para alcanzar ciertos objetivos. Dicho esto, al analizar las designaciones de recursos del PPEF 2016, es evidente que la reingeniería del presupuesto se ha quedado corta en alcanzar los preceptos y características de un PBC. De hecho, el presupuesto 2016 mantiene tres aspectos que dejan en entredicho la eficiencia en la designación, ejercicio y supervisión de los recursos que pretendía la SHCP: 1) asignación discrecional con fines políticos y no económicos; 2) falta de incentivos para establecer condiciones favorables al crecimiento; y, 3) perpetua la falta de transparencia.
A diferencia de la asignación de los
presupuestos tradicionales, que parten de ejercicios anteriores y
tienden a aumentar el gasto de forma incremental, el PBC condiciona la
asignación de recursos a objetivos y métricas con el fin de optimizar
los recursos públicos. En este sentido, la viabilidad del PBC está atada
a la capacidad de identificar, analizar, y medir los programas y
distintos rubros de gasto para poder determinar cuáles, y sobre todo con
base en qué criterio, se decide mantener, reestructurar, fusionar o
eliminar. Sin embargo, en el PPEF 2016, el Ejecutivo prevé otorgar
56,653 millones de pesos a 23 programas con grandes problemas de
opacidad y rendición de cuentas según señala el Índice de Desempeño de
los Programas Públicos Federales 2015 (INDEP 2015). De acuerdo con este
estudio, la opacidad de los programas implica no reportar información
sobre el cumplimiento de sus objetivos, así como la información sobre su
población potencialmente beneficiaria. En este sentido, el INDEP 2015,
junto con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social (CONEVAL), identificó que 43 de 161 programas sociales no
contaban con estos criterios, por lo que difícilmente podría llevarse a
cabo una evaluación tipo PBC con cabalidad (ver tabla 1).
Asimismo, la falta de indicadores en el ejercicio del gasto es un problema generalizado en la mayoría de los 44 ramos del presupuesto. El 97% del gasto que ejercen los ramos autónomos del país, en donde se incluye al Poder Judicial y Legislativo, así como a los órganos autónomos como el Instituto Federal de Telecomunicaciones, el Instituto Nacional Electoral y la Comisión Federal de Competencia, se ejerce en total opacidad. De los 87 mil millones de pesos que tienen asignados, únicamente 3 mil 42 millones de pesos de estos son evaluados por la SHCP.[1]
Asimismo, la falta de indicadores en el ejercicio del gasto es un problema generalizado en la mayoría de los 44 ramos del presupuesto. El 97% del gasto que ejercen los ramos autónomos del país, en donde se incluye al Poder Judicial y Legislativo, así como a los órganos autónomos como el Instituto Federal de Telecomunicaciones, el Instituto Nacional Electoral y la Comisión Federal de Competencia, se ejerce en total opacidad. De los 87 mil millones de pesos que tienen asignados, únicamente 3 mil 42 millones de pesos de estos son evaluados por la SHCP.[1]
Tabla 1
| Componentes de metodología “Presupuesto Base Cero” | Ejercicio PPEF 2016 | Práctica |
| 1. Fijar metas y objetivos a corto, mediano y largo plazo | De acuerdo con SHCP, se revisaron 889 programas con base en las evaluaciones del CONEVAL y la SFP, para volverlos eficientes. |
|
| 2. Programas Prioritarios | El PPEF prioriza cinco áreas:
|
Cambios en los montos asignados con respecto al PEF 2015:
|
| 3. Análisis costo-beneficio |
|
|
| 4. Equilibrio presupuestario (sostenibilidad fiscal) | De acuerdo al art. 2 del PPEF 2016: “[…] presente ejercicio fiscal se prevé un déficit presupuestario de $577,192, 000,000” |
- |
| *Considerando una inflación anual de 2.5%-3%, proyección de Banxico a octubre 2015. Fuente: PBC: http://www.cefp.gob.mx/ PPEF 2015: http://www.diputados.gob.mx/ PEF 2015: http://www. |
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Impide generación de condiciones favorables al crecimiento
Conclusión
Autores: Mireya Moreno, Carlos de la Rosa, Ximena López y Rafael Vega.
Coordinadora: Mariana Meza
Editor: Luis Serra
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[1] SHCP, Presupuesto de Egresos de la Federación Proyecto 2016 versión ciudadana.
[1] ibid
[1]http://www.
[1] ASF. 2014. Mesa de análisis de gasto federalizado. Disponible en: http://www.asf.gob.mx/uploads/
La reducción del gasto público en el
PPEF 2016 es sin duda una medida afortunada, especialmente ante el
contexto de bajo crecimiento económico y la consecuente reducción de
ingresos para el gobierno.[1]
Sin embargo, es cuestionable el procedimiento por el cual se alcanzó
dicha reducción. En este sentido, resulta preocupante que el “ajuste del
cinturón” del Gobierno Federal se haya concentrado en el gasto en
inversión, ya que por definición estos recursos son destinados a la
creación de bienes que incrementan el patrimonio público, como la
adquisición o construcción de infraestructura. Si comparamos el
presupuesto de 2015 con el ejercicio programado para 2016, los recursos
de este tipo se redujeron en 712 mil 349 millones de pesos, lo que
equivale a una reducción del 21%. En contraste, la reducción de los
recursos para gasto corriente, que se destina a pago de subsidios,
programas de corto plazo y remuneraciones –y que a diferencia del gasto
en inversión no genera dividendos o ganancias para la economía a futuro–
fue de solo 3.6% con respecto al 2015.[2]
La SHCP prefirió recortar insumos a proyectos como el tren
transpeninsular Yucatán-Quintana Roo, u omitir el desarrollo de obras de
infraestructura claves para impulsar la competitividad en algunas zonas
industriales del país, en lugar de reducir un rubro de gasto que se
utiliza con fines de corto plazo y que responde a intereses y ciclos
político-electorales más que a un objetivo de creación de condiciones
para fomentar el desarrollo del país.
Por otro lado, el compromiso del
Ejecutivo por desarrollar una estructura de gasto público más eficiente
es cuestionable, particularmente si se considera que el gasto en
pensiones y jubilaciones aumentó en 9% con respecto al año anterior. El
Gobierno Federal prefirió tomar la solución a corto plazo, al seguir
financiando el gasto de pensiones a los trabajadores del Estado en lugar
de atender el problema de fondo al plantear la necesidad de reformar el
sistema de pensiones. Es decir, la estructura de las pensiones de
instituciones del Estado como el IMSS y PEMEX, entre otras, representan
un cuello de botella de las finanzas públicas que es insostenible a
mediano y largo plazo. Dicho gasto ha crecido en más del 180% en 15
años, y dada la tendencia natural de la pirámide poblacional que
conlleva a un envejecimiento de los mexicanos, este crecimiento seguirá
aumentando. De forma que, si no se atiende este desafío a través de una
reforma al sistema de pensiones, el presupuesto deberá seguir aumentando
los gastos destinados a este rubro y perpetuar una asignación
ineficiente de los recursos.
Recompensa al endeudamiento y poca transparencia
La estructuración del presupuesto
continúa sin resolver asuntos pendientes en relación con la
transparencia y el seguimiento de los recursos públicos. Por ejemplo, el
Ramo 23 –que destina provisiones salariales y económicas a los
gobiernos locales en distintos rubros como el Fondo de Desastres
Naturales (Fonden), el Fondo Metropolitano o el Fondo de Apoyo a
Migrantes– carece de la regulación para su adecuada entrega y
designación, lo que permite que los gobiernos estatales no informen
sobre la eficiencia de su gasto. Además, este patrón se encuentra en
distintos Ramos como el 28 y el 33. Tan es así que de acuerdo a la
Auditoría Superior de la Federación (ASF), el ejercicio del gasto
federalizado, en el cual se encuentran los Ramos 23, 28 y 33, carece de
metas anuales y mecanismos de evaluación. Además, sus mecanismos de
asignación, así como las disposiciones para su ejercicio, no son
explícitos, ni transparentes, lo que debilita la viabilidad de
mecanismos de control interno.[1]
El ejercicio de PBC era una buena oportunidad para que tanto la
Federación como la Cámara de Diputados reestructurarán el funcionamiento
de este tipo de ramos, en aras de incrementar la responsabilidad
financiera de las entidades y municipios.
Fuente: Elaboración propia con datos de los PEF de 2007 a 2016
La ausencia de transparencia y la
dificultad para seguir el gasto designado a nivel local es una de los
principales deficiencias del presupuesto. El lanzamiento de instrumentos
financieros como los fideicomisos que emiten valores al público
inversionista bajo la figura de certificados bursátiles fiduciarios de
inversión en energía e infraestructura (mejor conocidos como FIBRA E) y
los Bonos de Infraestructura Educativa tienen como objetivo fomentar la
inversión en infraestructura en sectores clave para el desarrollo
económico nacional. Si bien estos vehículos financieros de
bursatilización de deuda son mecanismos válidos para que el Estado
obtenga recursos para el financiamiento de distintos proyectos de
inversión, su riesgo es que generan fideicomisos privados que contienen
fondos públicos y, dada su naturaleza, no están sujetos a las
disposiciones en materia de transparencia que contempla la Ley General
de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Adicionalmente, su
naturaleza les permite ser constituidos sin aprobación previa de los
congresos estatales. En este sentido, existen incentivos para que el
manejo de dichos fideicomisos privados con recursos públicos se mantenga
en la opacidad y fomente así un endeudamiento excesivo.
Conclusión
A pesar de que el Gobierno Federal
presentó la idea de que el presupuesto de 2016 estaría construido sobre
la lógica de una gestión eficiente por medio de una reingeniería
financiera, la propuesta del Ejecutivo demuestra que existe una amplia
brecha entre el discurso y la realidad. La SHCP ostentó la
implementación de la metodología del PBC como una herramienta innovadora
que garantizaría una asignación eficiente y atada a métricas y
resultados de los recursos. El PPEF 2016 quedó lejos de cumplir dichos
objetivos y, por el contrario, mantuvo prácticas de opacidad y
designación de recursos atados a los intereses políticos y clientelares
de ciertos sectores, especialmente a nivel estatal. El hecho de aumentar
el gasto en el Ramo 28, que en la práctica se trata de recursos que
quedan prácticamente a discreción de los gobernadores y son utilizados
con fines políticos o partidistas, demuestra cómo el Gobierno Federal
prefirió mantener dichas prácticas en lugar de transitar hacia un
esquema de asignación de recursos más transparente y de reestructuración
del funcionamiento del gasto a nivel local.
Autores: Mireya Moreno, Carlos de la Rosa, Ximena López y Rafael Vega.
Coordinadora: Mariana Meza
Editor: Luis Serra
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[1] ibid
[1]http://www.
[1] ASF. 2014. Mesa de análisis de gasto federalizado. Disponible en: http://www.asf.gob.mx/uploads/
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